自古至今,土地是農(nóng)民賴以生存的寶貴資源,是我們的衣食父母,是農(nóng)業(yè)的根本與基礎(chǔ)。農(nóng)民失去了土地,生存就失去了依托,發(fā)展就失去了最基本的依賴和保障。隨著城市化快速發(fā)展,雖然農(nóng)業(yè)用地越來越少,但農(nóng)民未曾真正離開過土地,因?yàn)樗麄兊纳媾c發(fā)展仍與土地息息相關(guān)。如,大量的農(nóng)田變成建設(shè)用地建起高樓大廈,農(nóng)民可以通過投資入股,分享資產(chǎn)帶來的收益;一部分土地變成林地發(fā)展綠化生態(tài)空間,農(nóng)民既可以分享占用土地帶來的補(bǔ)償,又可以為綠色產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)就業(yè)增收。生態(tài)林建設(shè)就是城市化進(jìn)程發(fā)展綠化生態(tài)空間的產(chǎn)物,它建設(shè)時(shí)占用了集體土地,按期支付租地費(fèi);建成后又能為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位,農(nóng)民失地但不損失土地產(chǎn)生的收益,土地仍然是農(nóng)民賴以生存的根本。
一、基本情況:
依據(jù)北京市海淀區(qū)人民政府《關(guān)于建立集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的意見》(海政發(fā)(〔2005〕31號(hào))及北京市海淀區(qū)人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)海淀區(qū)關(guān)于落實(shí)集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案的通知》(海政辦發(fā)〔2005〕110號(hào))文件精神,有效保護(hù)造林綠化成果,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益,由海淀區(qū)生態(tài)林管護(hù)中心接受區(qū)政府委托與各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府簽訂《租地合同書》和《管護(hù)責(zé)任書》,并由各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))管護(hù)分中心接受海淀區(qū)生態(tài)林管護(hù)中心委托與各行政村(經(jīng)濟(jì)合作組織)簽訂《租地合同書》和《管護(hù)責(zé)任書》。2005年11月與科技站、清河村和八家村村委會(huì)簽訂了八家郊野公園建設(shè)《租地合同書》,租期30年,自2006年1月1日至2035年12月31日,管護(hù)人員應(yīng)選用本地農(nóng)民。
2008年5月,東升鄉(xiāng)黨委會(huì)研究決定成立公園管理處,負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌建及后期運(yùn)營(yíng)管理工作,要求對(duì)管理處設(shè)置定崗定責(zé),并借以解決鄉(xiāng)內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問題。
2008年12月,東升鄉(xiāng)黨委會(huì)會(huì)議研究決定:市區(qū)補(bǔ)助中的土地租費(fèi)撥付給村里,管護(hù)費(fèi)要嚴(yán)格使用,公園管理處要選擇吸納具有一定素質(zhì)的鄉(xiāng)內(nèi)勞動(dòng)力,組建成立約100多人的管理隊(duì)伍,以備介入公園建設(shè)。
郊野公園管理處于2009年2月正式成立,2010年4月,由鄉(xiāng)總公司投資注冊(cè)成立公司,負(fù)責(zé)公園建成后的運(yùn)營(yíng)管理工作。
東升八家郊野公園位于第二道綠化隔離帶,屬于集體生態(tài)林,納入了生態(tài)林地補(bǔ)償機(jī)制。公園管理處成立后,按照當(dāng)時(shí)建設(shè)時(shí)《租地合同書》約定,通過政府招聘等程序組建了失地農(nóng)民構(gòu)成的公園管護(hù)隊(duì)伍,提供養(yǎng)護(hù)、保潔、保安等工作崗位,為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題,緩解失地農(nóng)民的生存壓力,減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。管護(hù)隊(duì)伍與運(yùn)營(yíng)管理公司實(shí)際上是“一套人馬,兩塊牌子”。目前公司具有健全的組織結(jié)構(gòu),制定了完善的制度,通過多年的公園綠化養(yǎng)護(hù)管理工作,積累了豐富的綠化養(yǎng)護(hù)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)建了一支高素質(zhì)專業(yè)的人員隊(duì)伍,郊野公園各項(xiàng)管護(hù)工作有序開展。
從接管到現(xiàn)在12年了,管護(hù)人員親眼見證了公園內(nèi)喬灌木的成長(zhǎng),環(huán)境的提升,隨著景觀逐年調(diào)整,凸顯養(yǎng)護(hù)成效,尤其是近兩年打造的林下二月蘭景觀,吸引了不少游客;養(yǎng)了4年的櫻花園也將形成景觀,周邊居民不用遠(yuǎn)足就能觀賞櫻花。周邊居民都反映,公園這幾年變化很大,公園環(huán)境越來越好,居民的幸福感倍增。通過管護(hù)人員不懈的努力,近幾年公園在全市考核中數(shù)一數(shù)二,無論是保潔員還是綠化工都很驕傲,非常認(rèn)可現(xiàn)在的工作,農(nóng)民在自己的土地上管自己的公園,更有歸屬感。養(yǎng)護(hù)費(fèi)由最初2元/平米/年,提升到15元/平米/年,作為東升鎮(zhèn)的農(nóng)民也共享了公園提升發(fā)展帶來的紅利,收入提高了,更有奔頭了。
二、郊野公園規(guī)范化管理
郊野公園建設(shè)屬于公益事業(yè),郊野公園服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)。郊野公園具有公益性,更注重社會(huì)效益和生態(tài)效益,關(guān)注給市民游客帶來的滿意度和幸福感。郊野公園究竟采取何種管理模式運(yùn)營(yíng),才能更好地服務(wù)于周邊居民,讓老百姓共享綠化建設(shè)成果,同時(shí)又能切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民利益,保障農(nóng)民就業(yè)增收,一直困擾著郊野公園管護(hù)人員。
1.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善海淀區(qū)生態(tài)林地補(bǔ)償機(jī)制的意見》(海行規(guī)發(fā)〔2014〕14號(hào))文件“擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè),提高農(nóng)民收入水平,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益”“按照政府主導(dǎo)、部門監(jiān)督、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民就業(yè)的原則,不斷提高農(nóng)村土地管理效率和生態(tài)林地生態(tài)效益,”精神,有些郊野公園養(yǎng)護(hù)采取了公開招標(biāo)方式,面向社會(huì)招養(yǎng)護(hù)單位。這種方式形式上雖然規(guī)范,但社會(huì)企業(yè)以盈利為目的,必然會(huì)出只顧眼前忽視公園養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)期的社會(huì)效益和生態(tài)效益。公園養(yǎng)護(hù)的植物,尤其是景觀植物,不是一年兩年就能見成效,它是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,如果采用招標(biāo)形式,養(yǎng)護(hù)單位不固定,養(yǎng)護(hù)時(shí)間有期限,各管一段,何談養(yǎng)護(hù)效果?必然會(huì)形成投大量資金建公園,養(yǎng)一兩年沒成效又投資金重建,把管護(hù)公園變成了建設(shè)公園的工程,重建設(shè)輕管理的惡性循環(huán),最后受損失的還是集體利益,居民如何共享綠化建設(shè)成果?失地農(nóng)民如何就業(yè)增收?農(nóng)民切身利益又如何維護(hù)?依據(jù)上述文件精神,首要目標(biāo)是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益,保障農(nóng)民有崗位有收入,在此基礎(chǔ)上才可以市場(chǎng)運(yùn)作,相關(guān)部門怎能斷章取義損害農(nóng)民利益呢?規(guī)范化管理的方式多種多樣,不能盲目跟風(fēng),必須立足實(shí)際,選用適合的管理方式才能達(dá)到事半功倍的效果。
2.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)本區(qū)生態(tài)林地分級(jí)養(yǎng)護(hù)管理辦法的通知》(海行規(guī)發(fā)〔2014〕15號(hào))文件“第二十一條生態(tài)林地養(yǎng)護(hù)實(shí)行專業(yè)化管理。各鎮(zhèn)可采取公開招標(biāo)方式,或委托林業(yè)工作站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、其他集體經(jīng)濟(jì)組織、自行成立的養(yǎng)護(hù)公司確定養(yǎng)護(hù)單位,嚴(yán)格按照養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。其中,通過招標(biāo)確定的養(yǎng)護(hù)單位應(yīng)具備園林綠化乙級(jí)或林業(yè)工程乙級(jí)以上資質(zhì)!薄ⅰ暗诙䲢l農(nóng)民就業(yè)是養(yǎng)護(hù)單位準(zhǔn)入的必要條件之一”、“第二十六條采取公開招標(biāo)方式確定的養(yǎng)護(hù)單位,根據(jù)《政府采購法》的要求,合同簽訂期限為1年,視養(yǎng)護(hù)工作完成情況及養(yǎng)護(hù)效果最多可續(xù)簽兩次,每次期限為1年,合同期滿后由各鎮(zhèn)政府重新組織進(jìn)行公開招標(biāo)的精神,”集體生態(tài)林管護(hù)有必要采用公開招標(biāo)方式么?
各鎮(zhèn)可采取公開招標(biāo)方式,文件要求必須采取招標(biāo)了么?沒有,還清楚的列明了其他管護(hù)方式,言外之意,目前的管護(hù)方式可以沿用。如果采用公開招標(biāo)方式,投標(biāo)單位必須具備相應(yīng)的資質(zhì),每次養(yǎng)護(hù)期限1年,最多可續(xù)簽兩次,中標(biāo)后還要解決農(nóng)民就業(yè)問題,那就意味著失地農(nóng)民與這個(gè)公司簽幾年勞動(dòng)合同,再與那個(gè)公司簽幾年勞動(dòng)合同,一直這樣輪換著簽下去,直到農(nóng)民退休,這是要把農(nóng)民推向社會(huì)化的節(jié)奏,在東升鎮(zhèn)土地上辛辛苦苦干一輩子,到退休卻不能享受集體土地帶來的收益,這是切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民利益么?農(nóng)民應(yīng)享有的利益卻成了政府的包袱。這是政府制定文件的初心么?
目前大多數(shù)管護(hù)隊(duì)伍由集體組織組建,同時(shí)承擔(dān)解決失地農(nóng)民就業(yè)職能,一旦采取招標(biāo)方式,勢(shì)必帶來失地農(nóng)民再次失業(yè)的問題,失地農(nóng)民在心里上還能再接受二次失業(yè)么?農(nóng)民失業(yè)必然會(huì)激化矛盾,造成社會(huì)不穩(wěn)定。再者管護(hù)隊(duì)伍人員大都是失地農(nóng)民,他們具有的文化、素質(zhì)、能力、技術(shù)與社會(huì)單位是無法相比的,這樣的管護(hù)隊(duì)伍是不具有競(jìng)爭(zhēng)力的,這不是以卵擊石么?同為郊野公園必然具有共性,但也因?qū)嶋H情況迥異而具有個(gè)性,片面強(qiáng)調(diào)某一面,都會(huì)偏離建設(shè)郊野公園的初衷。
3.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)海淀區(qū)規(guī)范公園景觀林地管理工作實(shí)施方案的通知》(海行規(guī)發(fā)〔2018〕16號(hào))文件“通過成立集體管理組織,推進(jìn)綠色崗位就業(yè)吸附農(nóng)村就業(yè)勞動(dòng)力,促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民持續(xù)就業(yè)增收,確保社會(huì)安定”的工作目標(biāo),公園管理處成立及公園管護(hù)隊(duì)伍的組建都是經(jīng)黨委政府決定的,組建程序由政府把關(guān),公園運(yùn)營(yíng)主體也是鎮(zhèn)總公司下屬企業(yè),已然為集體管理組織,公園的管護(hù)成效有目共睹,在北京市考核中能拿到前幾名的成績(jī),足以證明現(xiàn)有管護(hù)隊(duì)伍已具備管護(hù)郊野公園的能力,何必再耗費(fèi)人力、財(cái)力、物力走招標(biāo)程序呢?
如果郊野公園管護(hù)必選采取招標(biāo)方式,把失地農(nóng)民組成的管護(hù)隊(duì)伍推向市場(chǎng),政府首先要給予必須的扶植、引導(dǎo),等具備與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件后再市場(chǎng)化。管護(hù)隊(duì)伍市場(chǎng)化必須具備一定的資質(zhì),即具備有資質(zhì)的人員和公司業(yè)績(jī)。一是招聘人員。當(dāng)前養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足仍然制約著公園的發(fā)展,如再招聘有資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)人員,人員成本還要上漲,再加上投標(biāo)這筆大額支出,資金缺口會(huì)越來越大,資金不足會(huì)一直影響公園整體養(yǎng)護(hù)效果。二是增加養(yǎng)護(hù)業(yè)績(jī)。如果在鎮(zhèn)綠化養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域沒有業(yè)績(jī),如何去市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)?若要在鎮(zhèn)里立足,就需要鎮(zhèn)政府的扶植,通過承接鎮(zhèn)域內(nèi)綠化養(yǎng)護(hù)工作,多積累綠化養(yǎng)護(hù)業(yè)績(jī),把企業(yè)做大做強(qiáng),才有實(shí)力去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),才能真正獨(dú)立。在政府的扶植和引導(dǎo)下,促使公司快速成長(zhǎng),才能切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民利益,讓農(nóng)民共享東升鎮(zhèn)發(fā)展的紅利,確保東升鎮(zhèn)綠地管護(hù)利潤(rùn)不外流。
三、成功經(jīng)驗(yàn)
通州區(qū)2019在潞城鎮(zhèn)試點(diǎn)成立了新型集體林場(chǎng),平原生態(tài)林養(yǎng)護(hù)由盈利性社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)改為由新型集體林場(chǎng)管理,即當(dāng)?shù)剞r(nóng)民管理自己的林地,優(yōu)先錄用鎮(zhèn)域內(nèi)勞動(dòng)力,提高農(nóng)民就業(yè)率,拓寬村民增收致富的渠道,這種模式克服了社會(huì)企業(yè)只重經(jīng)濟(jì)利益、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的弊端,也使農(nóng)民有歸屬感。2021年通州區(qū)所有生態(tài)林養(yǎng)護(hù)工作,全部從社會(huì)企業(yè)負(fù)責(zé)改為由新型集體林場(chǎng)接管。
東升八家郊野公園養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍是經(jīng)政府招錄的失地農(nóng)民組建而成,集體企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)主體負(fù)責(zé)公園的管護(hù),從建園到現(xiàn)在,不論是景觀效果還是養(yǎng)護(hù)水平都在一步步提升,農(nóng)民有工作,有穩(wěn)定收入,周邊居民共享綠化建設(shè)成果;通過提升養(yǎng)護(hù)效果,管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也提升到15元/平米/年, 在一定程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。實(shí)踐證明,集體企業(yè)管護(hù)郊野公園除了解決失地農(nóng)民就業(yè)增收外,還能為老百姓提供更好的服務(wù)和游園環(huán)境,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
2021年3月19日北京市委、政府印發(fā)《關(guān)于全面建立林長(zhǎng)制的實(shí)施意見》的通知精神,提到“完善園林綠化資源保護(hù)政策。進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革,推廣建立新型集體林場(chǎng)”。通州區(qū)新型集體林場(chǎng)管理模式,再次證實(shí),平原生態(tài)林地管護(hù)更適合集體管護(hù),能帶來更大的社會(huì)效益和生態(tài)效益,所謂“一方土地造福一方人民”,這是一種良性循環(huán)管理模式。郊野公園大多數(shù)地處生態(tài)林,能否借鑒通州生態(tài)林成功的管理模式,繼續(xù)推進(jìn)“綠崗就業(yè)”“農(nóng)民增收”的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制?
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